עמדת הקשת לגבי הפשרת הקרקעות החקלאיות "למתחילים"

פורום הקשת

 

בשבוע שעבר הגישה הקשת הדמוקרטית המזרחית באמצעות עו"ד אביגדור פלדמן את סיכומיה בעתירתה נגד הפשרת הקרקעות החקלאיות.

בג"צ קיבל את הסיכומים וידון בנושא בחודש פברואר.

להלן ראשית תמצית עיקרי הטיעונים, ולאחר מכן הסיכומים עצמם.

 

 המאבק על הקרקעות

רקע

הקשת הדמוקרטית המזרחית עתרה לבג"צ בדרישה להכריז על בטלות סדרת החלטות של מועצת מקרקעי ישראל , אשר התקבלו בחופזה , ללא שק"ד מעמיק ובפורום שאינו מייצג את כלל אזרחי המדינה.

החלטות אלו שמספרן: 533 , 611 , 717 , 727 ו- 737 , והתקבלו בתחילת שנות ה- 90 , משנות באופן יסודי את מערך הזכויות של החקלאים על הקרקעות שנמסרו לידיהם  ע"י מנהל מקרקעי ישראל, ומעניקות הטבות מרחיקות לכת לקבוצה מצומצמת באוכלוסייה, שאינה הנזקקת ביותר, ותוך אפליית מגזרים אחרים.

עפ"י ס' 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל , למדינת ישראל קיימת זכות בעלות בלעדית ובלתי ניתנת להעברה על קרקעות המדינה. זהו עקרון היסוד לפיו פועל מנהל מקרקעי ישראל.

מכאן שלאזרחי ישראל, באשר הם, כמי שהמדינה היא נאמנם, קיימת זכות קניינית קולקטיבית בקרקעות אלו.

מדינת ישראל חתמה על חוזי חכירה עם החקלאים שנותנים בידיהם זכות בקרקע כחוכרים אך אין למצוא בכך גם זכות לקרע שייעודה שונה מחקלאות לבנייה ותעשייה.

 

מהות זכותם הקניינית של חקלאים על קרקע חקלאית

* דמי חכירה , כשמם כן הם – תשלום בגין הזכות לעשות שימוש בקרקע , בהתאם להסכם החכירה עם הבעלים. אין בתשלום דמי שימוש לכשעצמם כדי להקנות זכות קניין בקרקע ובוודאי שלא זכות בעלות . (הדבר נכון שבעתיים כאשר דמי החכירה ששולמו ע"י החקלאים היו סמליים).

* בהסכמי החכירה של המדינה עם החקלאים, הזיקה שהייתה למחזיק בקרקע סבה כל כולה סביב ייעודה החקלאי של הקרקע ועל כן זכותו הקניינית של החקלאי, הוגבלה במפורש והוצמדה לייעוד החקלאי שלה. עם שינויו של הייעוד מאבד החקלאי את זכותו בקרקע אך קמה לו, כמובן, זכות לפיצויים בגין הנזק וההפסד שנגרמו לו.

נסכם ונאמר כי:

* כל ניסיון ליצור זיקה בין החקלאי לבין הקרקע לאחר שינוי הייעוד , ולקבוע פיצויים בהתאם לכך , הנו ניסיון מלאכותי המהוהה חריגה מכלל היסוד של מנהל מקרקעי ישראל כפי שנוסח בהחלטה מס' 1.

* כל שינוי בהסדר הקיים מהווה חלוקה מחדש של מאגר הקרקעות שהנו משאב יקר ערך השייך לקולקטיב הישראלי כולו. לא ייתכן כי קבלת החלטות כה משמעותיות לעתידה של החברה כולה תתבצע בפורום לא מייצג ושלא על דרך של דיון ציבורי והכרעה פרלמנטרית.

                                                                     

עיקר הטענות של הקשת הדמוקרטית המזרחית כפי שהוצגו בעתירה

1. ההחלטות של מנהל מקרקעי ישראל נגועות באפליה קשה של חלקים נרחבים בחברה הישראלית.

קרקעות המדינה הנן נכסי הציבור כולו, וככאלו חלוקתן אמורה להתבצע עפ"י מפתח הקצאה שוויוני. הקצאה שכזו לא הייתה לענייננו; ההחלטות מעניקות פריבילגיות עצומות בממדיהן, שהמנהל אינו מוסמך לתתן עפ"י חוק , למגזר צר באוכלוסיה, וללא קריטריון רלוונטי ההופך מתן סלקטיבי זה למותר והגיוני.

החלטות המועצה מפלות בשני מישורים: הן מזכות את החקלאים בזכות אשר רבים היו מעוניינים בה והן קובעות שיטת חישוב פיצוי חדשנית ויקרה הרבה מן המקובל: עפ"י ההחלטות, עם שינוי הייעוד של הקרקע, אותם חקלאים שחכרו אדמה לצורך עיבוד חקלאי יוכלו לקבל בחינם או תמורת תשלום הנמוך באופן משמעותי מערכם בשוק – שטחים המהווים בקירוב כחמישית מאדמות מקרקעי ישראל, ללא תחרות או מכרז!

2. החלטות התקבלו ללא תשתית ראייתית נאותה.

החלטות של רשות ציבורית , ובפרט החלטות כה מהותיות, חייבות להתקבל רק לאחר בדיקה עיון ובחינה הוגנת ושיטתית של הנושא העומד על הפרק.

כפי שניתן ללמוד מדו"ח מבקר המדינה מס' 44 (1993) כשלה הרשות כשלון חרוץ באיסוף הנתונים והעובדות , ואפילו הבסיסיים ביותר, הנחוצים לקבלת החלטות בסדר גודל שכזה. כך למשל לא הייתה היוועצות בגופים רלוונטיים כגון: המשרד לאיכות הסביבה וגורמי רווחה, לא הובאו טענות של פלחים באוכלוסייה שאינם מיוצגים במועצת המנהל, לא הייתה פנייה לקבלת חוות דעת של מומחים כגון: משפטנים, סוציולוגים, היסטוריונים וכו'.

ולא זו בלבד! גם לאחר קבלתן של ההחלטות לא הטריח עצמו המנהל לעקוב כראוי אחר אופן יישומן ומידת תרומתן למטרה שעמדה, לכאורה, בבסיסן, והיא: בנייה מהירה של יחידות דיור.

לסיכום: החלטות המנהל היו לא יותר מאשר שרות עצמי למגזרים שיוצגו במועצתו. המנהל פעל כשליח המגזר החקלאי , עליו מנויים מרבית חבריו , ולא כגוף הגון הרואה עצמו כשליח הציבור כולו. וכך הרחק מן העין הציבורית נטלה על עצמה מועצת מקרקעי ישראל לפצות בסכומי עתק את המגזר הקרוב לליבה.

3. ההחלטות נגועות באי סבירות קיצונית.

המועצה קיבלה את ההחלטות בהתבסס על שיקול אחד ויחיד שעניינו בצורך דחוף בקרקע זמינה לבנייה ולא נתנה דעתה למגוון שיקולים רלוונטיים אחרים שהייתה מחויבת להביא בחשבון כגון: השיקול החברתי של משמעותה הרחבה וארוכת הטווח של הענקת קרקעות בלתי שוויונית, שיקולים מתחום איכות הסביבה ותכנון של פיזור אוכלוסין, שיקולים כלכליים של המחיר שישלם אותר המדינה עבור הטבות אלו ועוד.

המתנות יקרות הערך שניתנו ברוחב לב שכזה למגזר החקלאי, מפתיעות במיוחד על רקע הקמצנות בה נוהגת המדינה ביחס לדיירי הדיור הציבורי. חוק הדיור הציבורי מהווה דוגמא להחלטה ראויה המציבה קריטריונים רלוונטיים ותנאי זכאות ברורים – דבר שנעדר באופן ברור מהחלטות המנהל.

אין מנוס מהמסקנה כי ההחלטות נגועות באי סבירות קיצונית הנובעת מחוסר איזון ראוי בין האינטרסים שעל הפרק וממתן דגש לא פרופורציוני על אינטרס אחד ויחיד. 

4. מועצת מנהל מקרקעי ישראל אינה הפורום המתאים להענקת זכויות בקרקעות המדינה.

חלוקה מחודשת של משאבי המדינה , ומכאן ארגון מחדש של מארג היחסים בין מגזרי החברה שונים אינם דבר של מה בכך. ההסדר הטמון בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל הנו הסדר ראשוני שרק המחוקק רשאי לקבלו בחוק. סמכות זו מסורה לידי המחוקק הן מתוך עקרון הפרדת הרשויות ועקרון שלטון החוק , והן משום שבהסדר המדובר נפגעות זכויות חוקתיות לקניין, לשוויון ולכבוד של אזרחי המדינה, וכזאת ניתן לעשות אך ורק עפ"י חוק.

רק ברשות המחוקקת מיוצגים כל פלחי החברה ורק בתהליך הדיוני שמתרחש בה יכולים לבוא לידי ביטוי הצרכים והאינטרסים של כל אזרחי המדינה.

5. מסקנותיה של וועדת מילגרום אינן עולות בקנה אחד עם ממצאיה החמורים.

וועדת מילגרום מונתה ע"י הממשלה לבדוק את מכלול ההיבטים הנוגעים לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית. ממצאיה של הוועדה מחזקים את הטענות שהוצגו לעיל . דו"ח הוועדה הביע עמדה ברורה כנגד העקרון החדש שעומד בבסיס ההחלטות והנו פיצוי לפי שווי הקרקע לאחר שינו הייעוד.

באמצעות הנתונים שעמדו בפני וועדת מילגרום , ניתן לבצע תחשיב של              

שווי הפיצוי בהתאם להחלטות החדשות של המועצה.

רק כדי לסבר את האוזן ולשם הדוגמא: אם ניקח יישוב במרכז הארץ, העומד על שטח של כ- 3500 דונם, במקום בו שווי הקרקע הוא 400,000$ לדונם – עפ"י החישוב של הוועדה , פוטנציאל היקף הפיצוי בגין שינוי הייעוד הנו: 378,000,000$ ליישוב אחד בלבד!!!

באופן אחר, על סמך הממצאים המובאים בדו"ח הועדה (טבלה של ערכי קרקע), ערכו של מגרש בן מחצית הדונם במושב רשפון עומד על 1,580,000 ש"ח. על-פי הצעת הועדה, תעוגן זכות המגורים של כל משפחה ב-2.5 דונם ליחידה, וכך יקבל תושב רשפון הטבה בשווי 7,900,000 ש"ח שהם כמיליון ושמונה מאות אלף דולר. בנוסף, על-פי המלצת הועדה, יקבל מחזיק בנחלה במושב זה (שברוב רובם של המקרים לפי נתוני הוועדה סביר שכלל אינו עוסק בחקלאות), בין שמונה לעשרה אחוזים מהקרקע ביעודה החדש שאינה משבצת בית המגורים. בהנחה שמדובר בנחלה בגודל ממוצע של 35 דונם, ובהנחה שתנוצל מלוא מכסת שינוי היעוד, ובהנחה של ממוצע קבלת 9 אחוזים מן הקרקע ביעודה החדש (הועדה המליצה על בין 8 לעשרה אחוזים באיזור המרכז), מדובר בקבלת 3.15 דונם נוספים שעל-פי תחשיבי הועדה שווים 9,954,000 ש"ח (או 3.27 מיליון דולר)!

 
כלומר: מתן הזכות ל-2.5 דונם של בית המגורים + בסיס פיצוי המהווה 9 אחוז משווי קרקע לאחר שינוי ייעוד, מזכה כל משפחה במושב רשפון בקרקע בשווי של כארבעה מיליון ורבע דולר ארה"ב!

באופן לא ברור , בניגוד לעמדה זו ובהכרעה לא מנומקת - במקום לבטל את רעיון הפיצוי לפי השווי לאחר שינוי הייעוד, בחרה הוועדה בפתרון של הפחתה משמעותית של גודל הפיצוי.

פתרון זה אינו אלא המשך השרירות והעדר שקול הדעת. כך או כך, גם הוועדה אינה הפורום המתאים לדיון בנושאים אלו, אולם ממצאיה יכולים לשמש את המחוקק.  

 

רקע היסטורי

 

עקרון היסוד של קק"ל  -  "והארץ לא תימכר לעולם"

היסטורית, הבעלים הישראלי-יהודי הראשוני של הקרקע החקלאית היא הקרן הקיימת לישראל, שהינה קרן לאומית למטרת רכישת קרקעות בארץ ישראל למען העם היהודי.

בהיות הקרקע רכוש הלאום הרי שעקרון היסוד של הקק"ל הנו שהקרקעות יישארו לעד בבעלות הלאום.

לאור עקרון זה, אשר מעולם לא שונה, לא תתכן כלל רכישת בעלות במקרקעי הקק"ל , לא ע"י החקלאים ולא ע"י אחרים.

עקרון זה מצא ביטויו בחוקים המהווים את רעיון הבסיס של מקרקעי ישראל:

ס' 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל החיל את העקרון של איסור העברת בעלות בקרקע על כלל מקרקעי ישראל , לא רק על אלו של קק"ל , אלא גם אדמות המדינה ורשות הפיתוח.

החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 17 במאי 1965 קבעה בס' א(1) כי קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד.

אך עוד קודם לביטוי עקרון זה בחוקי המדינה אומץ העקרון ע"י תנועת העבודה.

 

אימוץ תפיסת קרקע הלאום ע"י תנועת העבודה

רעיון הבסיס של קרקע הלאום אומץ ע"י תנועת העבודה ככלל וע"י אנשי ההתיישבות בפרט. היה זה אחד היסודות של הסוציאליזם הקונסטרוקטיבי מבית מדרשה של תנועת העבודה.

חוקת משקי העובדים וחוקת מושבי העובדים, אשר התקבלו במרץ 1927, קבעו מפורשות את עקרון שלילת הקניין הפרטי של המתיישב בקרקע  ואת שייכותה ללאום כאחד מעקרונות היסוד של ההתיישבות.

 

ביטוי לעקרון יסוד זה בחוזים שנחתמו עם החקלאים

הסדרי החכירה בין הקק"ל לבין מחזיקים שקיבלו זכויות במקרקעיה  עוצבו על רקע תפיסות היסוד שפורטו לעיל.  בעלי הזכויות, לרבות גופי ההתיישבות, קיבלו לכל היותר זכות חכירה בקרקע לתקופה ובתנאים שפורטו בחוזה.

מדיניות מנהל מקרקעי ישראל הייתה עקבית לאורך כל השנים ושללה מהמתיישבים זכויות בעת שינוי הייעוד של הקרקע.

כוונת הקק"ל ומאוחר יותר המדינה, מצד אחד, והמתיישבים, מצד שני, הייתה לחוזה לפיו הבעלים של הקרקע מעניק למתיישבים זכות לשימוש בקרקע, לתקופות שהוגדרו בחוזה, לשם התיישבות, דהיינו: מגורים ופרנסה. לשם כך, השטח שהועמד לרשות החקלאי, בשלבים הראשוניים, נקבע באופן שהלם את יכולתו לעיבוד עצמי.

בהתאם לתפיסות אלו ביטאו הסכמי ההתיישבות את הכוונה כי אם יחול שינוי בייעודה של הקרקע, וזו לא תשמש עוד לייעוד חקלאי, יחדל המתיישב מלהיות בעל זכות להחזיק בה, ויקבל פיצוי אשר יותאם לגובה השקעתו החקלאית בקרקע.

בחוזים הסטנדרטים של הקק"ל שמרה הקרן על זכותה להשיב לעצמה את הקרקע. זאת ועוד: במרבית החוזים נכלל גם סעיף מפורש לפיו בעת השבת הקרקע לקק"ל, זכאי המתיישב רק לפיצוי בגין ההשבחה החקלאית.

לאור כל האמור לעיל , לאור מדיניותה העקבית של מועצת מקרקעי ישראל,  שלא שונתה לאורך כל השנים , אין כל בסיס עובדתי ו/או משפטי לטענות החקלאים בדבר זכויות בקרקעות לאחר שיוני הייעוד.